После спада популярности в 1990-е годы промышленная политика вновь набирает обороты в эпоху реиндустриализации и борьбы за стратегическую автономию. Однако, как показывает практика, субсидии не всегда приводят к ожидаемым результатам. «Они могут иметь непредвиденные последствия, такие как межотраслевые и транснациональные воздействия, а также высокие фискальные издержки», — предупреждает статья, опубликованная экономистами Международного валютного фонда (МВФ). В ней анализируется эволюция и недавнее влияние этих инструментов. Вывод очевиден: несмотря на потенциал стимулирования инноваций и роста, субсидии сопряжены со значительными рисками, если не применяются с осторожностью.

Промышленная политика, ориентированная на ключевые сектора или компании, например, связанные с «зеленым» и цифровым переходом, может выражаться во внутренних субсидиях, экспортных стимулах или снижении импортных барьеров. Это не новое явление. Подобные меры сыграли ключевую роль, например, в промышленном развитии послевоенной Европы и «азиатских тигров». Расцвет свободной торговли снизил их использование, но с 2017 года государства вновь обратились к ним. Крупные экономики, такие как США и ЕС, направили миллионы долларов помощи в стратегические сектора, такие как полупроводники и возобновляемые источники энергии. Если в десятилетие после финансового кризиса на глобальном уровне насчитывалось около 200 активных политик, то в 2022 году их число превысило 1400.

Статья аналитиков МВФ, озаглавленная «Промышленная политика. Обращаться с осторожностью», показывает, что результаты применения этих инструментов сильно различаются в зависимости от сектора и типа инструмента. Например, эффект субсидий снижается, когда они направляются в отрасли или на производство продукции, где страна неконкурентоспособна. И наоборот, увеличение добавленной стоимости, которое может быть достигнуто в секторах с серьезными искажениями, в четыре раза превышает аналогичный показатель в менее уязвимых отраслях. Положительный эффект также усиливается, когда субсидии ориентированы на деятельность, производящую ресурсы для других секторов, поскольку выгода распределяется по цепочкам поставок.

Примеров много. Анализ показывает, что субсидии в секторах с высокими постоянными издержками и большой зависимостью от внешнего финансирования, таких как судостроение или фармацевтика, могут увеличить добавленную стоимость до 4%. Что касается электромобилей, МВФ пришел к выводу, что субсидии действительно стимулировали спрос, но за счет увеличения бюджетного дефицита: до 75% бенефициаров все равно купили бы автомобиль. В Европе государственная помощь сыграла ключевую роль в создании Airbus, который нарушил монополию Boeing в коммерческой авиации. Однако эта поддержка вызвала торговые споры с США, которые в конечном итоге увеличили собственную помощь Boeing, что привело к войне субсидий, закончившейся во Всемирной торговой организации.

Документ подчеркивает неоднозначность результатов и призывает к осторожности при реализации промышленной политики, поскольку риски многообразны: правительства могут в конечном итоге разработать «неправильные» или «неподходящие» инструменты, выбрать не те сектора, нанести ущерб компаниям, не получающим помощь, или поддаться давлению со стороны компаний и лоббистов, направив ресурсы «на деятельность, которая способствует частным интересам и не приносит пользы обществу». Плохо продуманная промышленная политика может также нанести ущерб торговым партнерам и привести к большей международной экономической фрагментации, а также стать бременем для государственных финансов, если не сможет стимулировать экономический рост. Кроме того, развивающиеся страны с меньшими финансовыми возможностями рискуют отстать в этой гонке субсидий.

«Субсидии могут создать иллюзию конкурентоспособности в краткосрочной перспективе, но если они не сопровождаются структурными улучшениями, компании могут стать зависимыми от них», — добавляют аналитики. «Поэтому страны должны тщательно взвешивать риск эскалации торговой напряженности, обеспечивать соответствие промышленной политики международным нормам и уделять приоритетное внимание многостороннему сотрудничеству в области политики».

«Ключевая роль» структурных реформ

Структурные реформы, напротив, играют «ключевую роль» в экономическом росте, поскольку влекут за собой «гораздо более масштабные последствия». Эксперты Фонда подчеркивают, что действия, направленные на «снижение коррупции, улучшение управления и расширение доступа к кредитам», должны идти рука об руку с промышленной политикой, чтобы последняя могла быть более успешной. «Инвестиционная политика более эффективна в странах с лучшими институтами, деловой средой и условиями финансового рынка, а также с более квалифицированной рабочей силой».

В свете этого диагноза в документе рекомендуется, чтобы вместо недискриминационных субсидий правительства отдавали приоритет мерам, укрепляющим деловую среду, таким как улучшение образования, доступа к кредитам и инфраструктуры. Опыт Южной Кореи в 1970-х годах показывает, что хорошо продуманная промышленная политика может быть успешной, если она сопровождается эффективным управлением и долгосрочной стратегией. Если же стимулы не управляются должным образом, они могут спровоцировать новую волну протекционизма и искажений, которые не только не принесут пользу отраслям, но и сделают их более уязвимыми.