В нескольких словах
Правительство Испании намерено значительно увеличить финансирование оборонного сектора, используя существующие законодательные механизмы. Это позволит нарастить военный бюджет без согласования с парламентом и приблизить расходы на оборону к целевым 2% ВВП. Основные направления – модернизация вооруженных сил и развитие технологий двойного назначения. Также значительные средства будут направлены на военную помощь Украине.
Правительство Испании планирует перераспределить бюджетные средства, чтобы увеличить расходы на оборону
Правительство Испании планирует перераспределить бюджетные средства, чтобы увеличить расходы на оборону на сумму от 3,5 до 5 миллиардов евро. Цель – ускорить рост военных расходов и достичь показателя в 2% от ВВП до 2029 года, как и обещал премьер-министр Педро Санчес. Об этом сообщают различные источники, знакомые с ситуацией.
Это увеличение будет осуществлено за счет применения положения, которое было введено в порядке исключения в бюджет 2021 года в разгар пандемии и сохраняется с тех пор. Речь идет о статье 9 закона о бюджете 2023 года (в настоящее время действие бюджета продлено), которая позволяет Совету министров и Министерству финансов перемещать статьи расходов из одного раздела в другой без необходимости получения одобрения Конгресса, при условии, что не превышен предельный уровень расходов.
Планы правительства и источники финансирования
По данным источников, планы правительства состоят в том, чтобы увеличить бюджет Министерства обороны примерно на 2,5 миллиарда евро. Эти средства будут направлены в основном на так называемые специальные программы модернизации Вооруженных сил: крупные проекты вооружений, такие как фрегаты F-110, боевая машина 8x8 Dragon или перспективная боевая авиационная система (FCAS/NGWS).
Кроме того, планируется открыть кредитную линию Министерства промышленности на сумму еще 1 миллиард евро для программ в области оборонных и безопасность технологий, которыми смогут воспользоваться стартапы и малые и средние предприятия. Цель этой линии – разработка технологий двойного назначения (гражданского и военного), еще не достигших зрелости, в критически важных областях, таких как киберзащита, искусственный интеллект, робототехника и дроны.
Эти две статьи расходов направлены на консолидацию технологической и промышленной базы, обеспечивающей стратегическую автономию Европы. Проекты в этих областях могут получить европейское финансирование из фондов восстановления (Министерство обороны уже получило из них 500 миллионов евро), нового плана «Перевооружение Европы» (который будет включать 150 миллиардов евро в виде кредитов) или займов Европейского инвестиционного банка. Санчес исключил использование фондов сплочения, предназначенных для развития отстающих регионов.
Помощь Украине и другие расходы
Упомянутые две статьи (2,5 миллиарда евро для Министерства обороны и 1 миллиард евро для Министерства промышленности) не зависят от военной помощи Украине в размере 1 миллиарда евро, которую Санчес обязался предоставить в этом году для противостояния российской агрессии. Сумма помощи на 2024 сопоставима. К этому следует добавить перевод Министерству обороны 343,8 миллиона евро, который Совет министров уже утвердил 4-го числа и который должен покрыть линейное повышение заработной платы военнослужащих на 200 евро в месяц. В сумме расходы могут составить около 4,850 млн евро.
Кроме того, Министерство обороны традиционно финансирует основную часть военных операций за рубежом за счет Фонда непредвиденных расходов, предназначенного для покрытия непредвиденных нужд. В этом году из него уже выделено 567 миллионов евро, которые добавляются к обычному бюджету ведомства, хотя это и не означает увеличения по сравнению с предыдущими годами.
Ускорение процесса и саммит НАТО
Цель состоит в том, чтобы быстро реализовать эти инициативы, поскольку Санчес хочет прибыть на саммит НАТО в Гааге (24-26 июня) с выполненными обязательствами. Это будет первый саммит после возвращения Трампа в Белый дом. Пока неизвестно, насколько Испания приблизится к целевому показателю в 2% ВВП, поскольку правительство еще не раскрыло окончательный процент военных расходов в 2024 году. Известно, что он будет выше 1,28%, прогнозируемых НАТО, что ставило Испанию на последнее место среди 32 стран-союзниц.
«Обходной путь» времен пандемии
Министерство финансов располагает инструментами для получения средств для увеличения расходов на оборону, несмотря на продление действия бюджета. Ключевым моментом является статья 9 закона о бюджете 2023 года. Этот пункт позволяет правительству перемещать статьи между разделами или министерствами без необходимости получения одобрения Конгресса.
Согласно общему закону о бюджете, правительство должно было бы обращаться в Кортесы для утверждения этих изменений, но статья 9 освобождает его от этого. Эта процедура была разработана для решения исключительной ситуации, связанной с пандемией. Тогда Министерству финансов пришлось срочно перенаправить значительные средства на здравоохранение. В 2021 году эта статья была введена впервые, и ее действие было продлено в 2022 и 2023 годах. С появлением европейских фондов также возникла необходимость в возможности оперативного перераспределения ресурсов, которые не использовались. Как правило, инструменты, появившиеся в связи с COVID-19 и фондами Next Generation, оказались очень полезными в контексте продления действия бюджета, открыв «обходной путь» для перераспределения статей без прохождения через парламент.
Резервы и возможности бюджета
Вопрос в том, какой запас средств для перераспределения остается в продленном бюджете 2023 года. Многие расходы уже зафиксированы, например, пенсии или выплаты государственным служащим. Фонд непредвиденных расходов, составляющий около 4 миллиардов евро (2% государственного бюджета), используется для финансирования миссий Вооруженных сил за рубежом (ежегодные расходы около 1,7 миллиарда евро), из которых лишь небольшая часть в 300 миллионов евро включена в бюджет Министерства обороны. Он также может быть использован для финансирования военной помощи Украине. Но только эти две статьи уже составляют более половины фонда, и правительство не может опустошить эту «копилку», учитывая риск возникновения другой катастрофы, подобной недавнему наводнению.
Статья 9 может позволить использовать некоторый запас, который образуется в статье «государственный долг» в связи со снижением процентных ставок. Но этого будет недостаточно. Традиционно в периоды роста, подобные нынешнему, остаются неиспользованные средства из статьи расходов на пособия по безработице, но расходы на пособия по безработице не снижаются так сильно, несмотря на хорошие показатели рынка труда.
Проблема отсутствия нового бюджета заключается в том, что общий объем не может быть изменен, за исключением тех статей, которые могут быть увеличены, таких как пособия, заработная плата или проценты. В целом, это те статьи, которые покрывают индивидуальные права и выплату долга. Отчет об исполнении бюджета до ноября (в котором отсутствуют данные за декабрь, месяц, когда расходуется много средств) показывает, что несколько ведомств выполнили 50% или менее своего бюджета. Министерство промышленности выполнило только 15%. Министерства жилищного строительства и цифровой трансформации и государственной службы – 25%; науки и территориальной политики – 50%; в то время как министерства транспорта, труда и по делам молодежи – менее 60%. А Министерство экономики – ровно 60%. В этих неисполненных статьях можно найти некоторое фискальное пространство для расходов на оборону в 2025 году.
Значительная часть неиспользованных средств относится к так называемой Главе 8, то есть финансовым кредитам. Эта статья, которая не учитывается при расчете дефицита государственного бюджета, поскольку речь идет о займах, подлежащих возврату, всегда имеет большой запас в бюджете, и, следовательно, есть возможность направить ее на оборону. Фактически, основная инвестиционная программа 122B, по которой оплачивается закупка крупных систем вооружений, имеет особую схему работы, основанную на кредитах.
Полномочия Министерства финансов и европейские фонды
Также планируется использовать европейские фонды. Министерство обороны уже получило около 500 миллионов евро из фонда восстановления. Кроме того, Европейский оборонный фонд имеет бюджет в размере 7,935 миллиарда евро на период 2021-2027 годов, а председатель Комиссии Урсула фон дер Ляйен включила в свой план «Перевооружение Европы» статью в размере 150 миллиардов евро в виде кредитов, которые, по крайней мере частично, Испания хочет превратить в безвозмездные трансферты. Кроме того, можно было бы использовать неизрасходованные европейские фонды, хотя для этого потребуется разрешение Брюсселя. Программа поощрения оборонных технологий Министерства промышленности особенно подходит для этого.
Статья 9 не только позволяет правительству перемещать статьи без прохождения через Конгресс, но и наделяет Министерство финансов полномочиями самостоятельно изменять кредиты по определенному количеству статей, в том числе по статье 122B специальных программ вооружений. То есть оно могло бы осуществлять переводы на эти крупные закупки, даже не проходя через Совет министров, избегая столкновения с Sumar, младшим партнером по коалиции.
Перспективы и альтернативные варианты
Однако эти бюджетные изменения, вероятно, будут действовать только в 2025 году. В следующем году, если не будет утвержден новый государственный бюджет, будет сложнее найти возможности для очередного увеличения военных расходов до уровня, которого требуют европейские партнеры и НАТО (около 3% ВВП).
Альтернативой было бы утверждение увеличения с помощью указа-закона, но он должен был бы быть ратифицирован в Конгрессе, где правительство знает, что не получит поддержки таких партнеров, как Podemos, ERC или Bildu. Теоретически, Народная партия (PP) поддерживает увеличение инвестиций в оборону, о котором просит председатель Комиссии, принадлежащая к политической семье народников. Но правительство не доверяет PP: оно утверждает, что PP не упускает возможности нанести поражение Санчесу, даже ценой общих интересов. «Если бы это зависело от них, они бы заблокировали увеличение военных расходов только для того, чтобы навредить правительству», – утверждают источники.
